Везде
Критерии теплосетевых организаций: проблемы правоспособности
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Критерии теплосетевых организаций: проблемы правоспособности
Аннотация
Код статьи
S231243500030169-3-1
DOI
10.61525/S231243500030169-3
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Хамидуллин Марат Талгатович 
Должность: Кандидат юридических наук
Аффилиация:
Адрес: Российская Федерация, Казань
Выпуск
Выпуск №1
Страницы
28-34
Аннотация

Более года назад вступили в силу изменения в законодательство в сфере теплоснабжения, предусматривающие установление критериев для приобретения статуса теплосетевой организации. Нововведения были призваны навести порядок на рынке тепловой энергии для сохранения на нем компетентных профессиональных игроков. Предусматривалось лишение предприятий, не обладающих необходимыми материальными, трудовыми и техническими ресурсами для надлежащего содержания и ремонта тепловых сетей статуса теплосетевой организации и консолидации сетевых активов у гарантирующего поставщика тепла – единой теплоснабжающей организации. Уже сейчас можно подвести промежуточные итоги реформы и констатировать, что ожидания законодателя оправдались не в полной мере. Раскрывая исторические особенности развития теплоэнергетики в дореформенный период, в настоящей статье рассматриваются факторы, которые сначала привели к появлению на рынке теплоснабжения множества теплосетевых организаций, а потом побудили законодателя предпринять меры для оптимизации числа регулируемых организаций. Для моделирования возможных последствий правового регулирования, автор обращается к смежной для теплоснабжения электроэнергетической отрасли, где за несколько лет до проведенной реформы теплосетевых компаний, законодатель уже вводил критерии территориальных сетевых организаций. Однако в связи с правовой позицией Конституционного Суда РФ, усилия законодателя не получили полной реализации. Для решения существующей проблемы автор предлагает перейти от количественных к качественным критериям при оценки соответствия организации статусу теплосетевой компании, которые позволят обеспечить надежность теплоснабжения, а не будут использованы в качестве формального основания для лишения добросовестных предприятий статуса профессионального участника рынка тепловой энергии.

Ключевые слова
энергетическое право, единая теплоснабжающая организация, теплоснабжающая организация, теплосетевая организация, критерии теплосетевых организаций
Классификатор
Получено
20.11.2023
Дата публикации
17.03.2024
Всего подписок
6
Всего просмотров
191
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf
Доступ к дополнительным сервисам
Дополнительные сервисы только на эту статью
Преимущества сервисов
100 руб. / 1.0 SU
1 Деятельность хозяйствующих субъектов в сфере теплоснабжения строится на основе компетентности профессиональных участников рынка тепловой энергии – теплоснабжающих и теплосетевых организаций.
2 В качестве первого принципа организации отношений в сфере теплоснабжения в ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон о теплоснабжении) [1] вынесен принцип обеспечения надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов.
3 Данный принцип, как следует из ст. 20 Закона о теплоснабжении, включает в себя, прежде всего, обязанность теплоснабжающих и теплосетевых предприятий обеспечить безаварийный режим работы объектов теплоснабжения, что невозможно без их надлежащей технической эксплуатации, проведения ремонтов и качественного обслуживания. Для выполнения этих требований необходимо обеспечить в организации наличие квалифицированного персонала, материально-технической базы и достаточного объема финансовых средств.
4 Между тем, реализация данного принципа в полной мере не всегда возможна, поскольку не все участвующие в технологической цепочке снабжения тепловыми энергоресурсами объекты теплоснабжения получают необходимое содержание, обеспечивающее их бесперебойную работу.
5 Это обусловлено несколько факторами.
6 На переходном этапе от государственного монополизма в экономике, в том числе и в сфере энергетики, в условиях отсутствия законодательного регулирования рыночных отношений в теплоснабжении (период с 1991 по 2010 гг.), с появлением института частной собственности возникла проблема «лоскутного одеяла» в инженерных сетях – наличие множества частных собственников сетей на определенной территории, которая требовала учитывать их интересы [2].
7 Этому в немой степени способствовало отсутствие в законодательстве механизмов по понуждению теплоснабжающих организаций к выполнению строительства сетей до объектов потребителей. В данный период подключение потребителей осуществлялось без заключения договора технологического присоединения на основании выдаваемых потребителю технических условий, которые содержали требования о прокладке трубопроводов самим потребителем [3]. В результате появилось огромное количество тепловых сетей находящихся на балансе потребителей вне зон эксплуатационной ответственности энергоснабжающих организаций.
8 Для решения возникшей проблемы законодателю пришлось изменить правила игры и установить, что «последнюю милю» (сети до объекта потребителя) при подключении строит теплоснабжающая организация за счет заявителя [4]. Одновременно в соответствие с этой концепцией были приведены иные нормы законодательства, исключающие появление сетевых объектов на балансе потребителей. Так, в п. 8 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. №491 [5] было предусмотрено, что внешней границей сетей теплоснабжения, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме является внешняя граница стены дома.
9 Однако к этому времени значительное количество сетей было построено самими застройщиками на основании технических условий. Кроме того, впоследствии законодатель проявил непоследовательность. Требование к строительству «последней мили» до стены подключаемого объекта установлены для жилой застройки, вместе с тем, при подключении иных объектов (нежилых зданий), обязательство по прокладке сетей по-прежнему возлагается на потребителя в пределах его земельного участка [6].
10 Все это привело к тому, что объекты теплосетевого хозяйства эксплуатировались самими потребителями либо передавались ими в управление теплосетевым организациям. Довольно распространенным явлением стало появление бесхозяйных тепловых сетей, создавшее массу проблем для безаварийной работы местных энергосистем.
11 Однако позже выяснилось, что потребители в силу не профильности для них деятельности по эксплуатации сетей, а также большинство теплосетевых компаний по причине слабой материально-технической базы не способны обеспечить надлежащую эксплуатацию принадлежащих им теплосетевых активов. Получение статуса теплосетевой организации имело формальный характер. Для приобретения соответствующей правоспособности, владельцу сетей для получения тарифа на оказание услуг по транспортировке энергии достаточно было обосновать перед органом тарифного регулирования, что его сетевое имущество участвуют в технологической цепочке по передаче тепловой энергии и нуждается в обслуживании.
12 Депутат А.Г. Сидякин – впоследствии автор соответствующего законопроекта, так обосновывал проблему теплосетевых организаций: «… в существующем федеральном законодательстве понятие «теплосетевая организация» дано нечетко. Как следствие, формально такой организацией может стать любой владелец теплосети, даже при ее протяженности в один метр… Гарантированные источники финансирования формируют множество мелких и достаточно формальных теплосетевых организаций, которые не имеют на балансе спецоборудования для оперативной ликвидации возможных аварийных ситуаций в тепловых сетях. … существенные вложения для ремонта…, которые у таких мелких компаний могут отсутствовать… ведет к их банкротству и перекладыванию ответственности за теплоснабжение потребителей от таких поставщиков на единую теплоснабжающую организацию» [7].
13 Для решения этой проблемы законодатель пошел по пути консолидации теплосетевых объектов у наиболее профессионального участника на местном рынке поставки тепла – единой теплоснабжающей организации.
14 Начиная с 01 сентября 2022 г. статус теплосетевой компании может быть получен только при соответствии организации определенным требованиям.
15 Федеральным законом от 01 апреля 2020 г. №84-ФЗ [8] внесены изменения в Закон о теплоснабжении. Согласно новой редакции п. 16 ст. 2 Закона, для признания организации теплосетевой компанией недостаточно только оказание ею услуг по транспортировке тепловой энергии, необходимо также, чтобы она соответствовала утвержденным Правительством РФ критериям отнесения собственников или иных законных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям.
16 Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2021 г. №2033 [9] были внесены изменения в Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации [10], установившие конкретные критерии теплосетевых организаций.
17 Законодатель отдал приоритет количественным значениям и основным показателем для получения статуса теплосетевой компании является определенная протяженность тепловых сетей. Например, для городов-миллионеров неразрывная протяженность тепловых сетей, принадлежащих организации должна составлять не менее 7 километров в 2-трубном исчислении.
18 Идея установления критериев для сетевых организаций не является новой, и впервые была реализована в электроэнергетике. Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 2015 г. №184 утверждены Критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям [11].
19 В одном из своих интервью бывший Министр энергетики РФ А.В. Новак отметил, что государство намерено проводить политику по сокращению территориальных сетевых организаций путем определения их критериев. Министр пояснил, что «по сути дела, будет проводиться сертификация. Не в формальном плане, а с точки зрения получения тарифа от Региональной энергетической комиссии (РЭК). То есть те ТСО, которые не будут попадать под критерии по размерам, по квалификации кадров, основным фондам, не получат тарифа и вынуждены будут либо объединяться, либо сокращать свой бизнес» [12].
20 По задумке авторов законопроекта о критериях территориальных сетевых организаций, не получив тариф на передачу электроэнергии бывшие сетевые организации для избежания оплаты потерь энергии, которые возникают в связи с ее перетоком до конечных потребителей, будут вынуждены передавать свои объекты сетевого хозяйства организациям, сохранившим статус сетевой компании.
21 Однако не все бывшие территориальные сетевые организации с этим согласились. Спор одной из таких организаций, утратившей статус сетевой компании в связи с несоответствием критериям, об обязанностях оплачивать потери электрической энергии был рассмотрен Конституционным Судом РФ.
22 В своем Постановлении от 25 апреля 2019 г. №19-П [13], Конституционный Суд РФ подтвердил, что организация, переставшая отвечать установленным критериям территориальной сетевой организации, переходит в разряд обычных потребителей электрической энергии. Собственники объектов электросетевого хозяйства после утраты ими статуса территориальной сетевой организации обязаны как потребители электрической энергии продолжать эксплуатацию принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства и не вправе препятствовать перетоку через их объекты электрической энергии иным потребителям и требовать за это оплату. Надлежащее обеспечение собственниками объектов электросетевого хозяйства перетока энергии ее потребителям, чьи энергопринимающие устройства опосредованно присоединены к электрическим сетям территориальной сетевой организации через объекты электросетевого хозяйства указанных собственников, требует от них несения необходимых затрат (расходов). Законом на них возложена обязанность оплачивать стоимость потерь, возникающих при эксплуатации принадлежащих им объектов электросетевого хозяйства, что предполагает оплату ими стоимости потерь электрической энергии, возникающих в принадлежащих им объектах электросетевого хозяйства в связи с перетоком электрической энергии иным ее потребителям.
23 При этом Конституционный Суд РФ признал право за собственниками сетей, утратившими статус сетевой организации на получении возмещения расходов на переток энергии в случае, если энергопринимающие устройства иных потребителей опосредованно присоединены к ее электрическим сетям по заключенным ею договорам технологического присоединения до утраты ею статуса территориальной сетевой организации.
24 В целях исполнения данного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации законодатель был вынужден спешно вносить изменения в правовое регулирование, предусмотрев компенсацию расходов на переток электроэнергии по сетям бывших сетевых организаций [14].
25 Однако при установлении критериев теплосетевой организации правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации не была учтена, несмотря на то, что отрасль электроэнергетики имеет сходные принципы регулирования со сферой теплоснабжения. По мнению Д.О. Пасынкова, высказанному еще до вступления в силу норм о критериях теплосетевых компаний, в теплоэнергетике имеются перспективы для принятия мер, аналогичных принятым в электроэнергетике по результатам рассмотрения Конституционным Судом РФ указанного вопроса [15].
26 И судебные споры не заставили себя ждать.
27 Расчет авторов реформы теплосетевых организаций был направлен на то, что владельцы тепловых сетей, несоответствующие критериям и не получившие тариф на передачу тепловой энергии, под тяжестью бремени расходов на оплату потерь энергии при ее перетоке, вынуждены будут безвозмездно или за бесценок передавать свои сети единой теплоснабжающей организации или муниципалитету. Однако отдельные суды [16; 17] отказываются взыскивать оплату потерь тепловой энергии с бывших теплосетевых компаний на основании того, что расходы по компенсации потерь обязаны нести лица, имеющие статус теплосетевых организаций, в качестве встречного предоставления к требованиям по оплате услуг по передаче тепловой энергии.
28 Таким образом, идея консолидации сетевых активов путем воздействия на бывшие сетевые компании через экономические стимулы в виде обязательства по оплате потерь оказалась не такой эффективной как изначально задумывал законодатель. Бывшие сетевые компании смогли адаптироваться к изменениям и через институт судебной защиты весьма успешно отстаивают свое право на существование.
29 Предприятия, утратившие статус теплосетевой компании, в связи с отсутствием обязанности оплачивать потери, более не мотивированы передавать свои сетевые активы в крупные сетевые организации. Более того, реформа может иметь обратный эффект. В отсутствие источников финансирования содержания сетей, которые поступали через оплату за услуги по передаче тепловой энергии, бывшие сетевые компании не заинтересованы вкладывать собственные средства в поддержании сетей в исправном состоянии, что создает реальную угрозу возрастания аварийности в системе теплоснабжения.
30 В этой ситуации, как представляется, могут быть рекомендованы следующие предложения для решения проблемы.
31 Прежде всего, следует отметить, что сама идея одномоментного лишения собственности у тысяч хозяйствующих субъектов, ведущих законную деятельность, создающих рабочие места, своевременно оплачивающих налоги, является примером нецивилизованной формы отношений между государством и обществом. Организациям, утратившим статус теплосетевой компании, государство не смогло предложить ничего лучшего, чем безвозмездная передача теплосетевых активов в собственность муниципалитетов [18]. Подобное «раскулачивание» не способствует доверию предпринимательского сообщества к государству.
32 В этой связи явно недвусмысленным выглядит поворот в отношении бывших теплосетевых организаций, относящихся к государственному сектору. Осознав, что введенные критерии выводят из сферы тарифного регулирования государственные учреждения, владеющие мелкими сетями, остающимися без источников содержания, законодатель сделал для них исключения, позволив задним числом (с 01 сентября 2022 г.) сохранить статус теплосетевых компаний независимо от несоответствия установленным критериям [19].
33 Количественные критерии (неразрывная протяженность тепловых сетей) для приобретения статуса теплосетевой организации не поддаются объективному обоснованию: почему определены именно такие протяженности? Проведенные исследования показали, что большинство теплосетевых компаний могут соответствовать критериям, если учитывать в целом совокупную протяженность, принадлежащих им сетей без требования обязательного соответствия по признаку неразрывной протяженности. Введение критерия неразрывности ведет к вытеснению с рынка с возможным банкротством до 95% теплосетевых предприятий [20, с. 876-877].
34 Количественный критерий необходимо заменить на качественный. Должна быть достигнута цель регулирования – не сплошная ликвидация мелких сетевых компаний, а устранение с рынка неэффективных сетевых организаций, неспособных обеспечить необходимый уровень надежности теплоснабжения. Необходимо установить критерии, определяющие качество подготовки регулируемого субъекта к отопительному сезону, наличие инженерно-технического персонала и обладание необходимой материальной базой. В настоящее время данные требования в перечне критериев, установленных Правительством РФ, отсутствуют.
35 В соответствии со ст. 35 Конституции РФ [21], никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
36 В гражданском законодательстве существует механизм лишения имущества на основании решения суда в качестве меры ответственности при злоупотреблении правом со стороны собственника.
37 В соответствии со ст. 287.7 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) [22], объект недвижимости на основании иска компетентного органа может быть по решению суда продан на публичных торгах если собственник использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно его содержит. Аналогичные правила установлены в отношении использования с нарушением закона земельных участков (ст. 285 ГК РФ) и культурных ценностей (ст. 240 ГК РФ).
38 По аналогии с механизмом продажи бесхозяйно содержимого недвижимого имущества, объекты теплосетевого хозяйства по инициативе единой теплоснабжающей организации или органа местного самоуправления по решению суда могли бы поступать в муниципальной собственность либо в состав активов единой теплоснабжающей организации с выплатой бывшему собственнику компенсации стоимости.
39 Для решения проблемы, породившей множество теплосетевых компаний, необходимо устранение первопричины – появления тысяч мелких необслуживаемых сетей. Для этого требуется внесение изменений в действующие правила подключения к системам теплоснабжения [23]. Следует закрепить обязанность теплоснабжающей организации по осуществлению строительства «последней мили» до объектов всех потребителей, включая нежилые здания. При этом для обслуживания построенных таким образом тепловых сетей, расположенных на земельных участках потребителей не должны устанавливаться платные сервитуты. Доступ для эксплуатации сетей и использование для этого части земельного участка потребителя должны быть беспрепятственными и безвозмездными для теплоснабжающих (теплосетевых) организаций.
40 Указанные изменения откроют возможности для перехода от количественного регулирования к качественному, где в приоритете будет обеспечение надежности теплоснабжения предприятиями, имеющими для этого необходимые материально-технические ресурсы, а не стремление соответствовать формальным количественным показателям.

Библиография

1. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении» // СЗ РФ. 02.08.2010. №31. Ст. 4159.

2. Елисеев И. Последняя миля для застройщика: https://zakon.ru/blog/2018/07/25/poslednyaya_milya_dlya_zastrojschika#comment_471186.

3. Приказ Минэнерго СССР от 06 декабря 1981 г. №310 «Об утверждении Правил пользования электрической и тепловой энергией» https://online.consultant.ru/riv/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=41366&cacheid=08C771C30A35193B3DE03F384FE524A7&mode=splus&rnd=e0KLuw#aUQE14UgPmcHMpG7

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. №83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» // СЗ РФ. 20.02.2006. №8. Ст. 920.

5. Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. №491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность» // СЗ РФ. 21.08.2006. №34. Ст. 3680.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. №307 «О порядке подключения к системам теплоснабжения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 23.04.2012. №17. Ст. 1981.

7. Парламентская газета. Кабмину предложили установить критерии добросовестной теплосетевой// https://www.pnp.ru/economics/pravitelstvu-predlozhili-ustanovit-kriterii-dobrosovestnoy-teplosetevoy-organizacii.html

8. Федеральный закон от 01 апреля 2020 №84-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 4 Федерального закона «О теплоснабжении» и Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» // СЗ РФ. 06.04.2020. №14 (часть I). Ст. 2014.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2021 г. №203 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.12.2021. №49 (часть I). Ст. 8222.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 08 августа 2012 г. №808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.08.2012. №34. Ст. 4734.

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. №184 «Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям» // СЗ РФ. 09.03.2015. №10. Ст. 1541.

12. Число ТСО к 2017 г сократится в 2 раза с 4,5 тыс на текущий момент: http://www.bigpowernews.ru/news/document54294.phtml

13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2019 г. №19-П «По делу о проверке конституционности пункта 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг в связи с жалобой акционерного общества «Верхневолгоэлектромонтаж-НН» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. №4.

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2019 №1857 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам компенсации расходов на приобретение электрической энергии (мощности) в целях компенсации потерь электрической энергии собственникам или иным законным владельцам объектов электросетевого хозяйства, понесенных ими в связи с обеспечением перетока электрической энергии в энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии» // СЗ РФ. 06.01.2020. №1 (часть I). Ст. 52.

15. Пасынков О.Д. Положение владельцев небольших участков тепловых сетей после вступления в силу критериев теплосетевых организаций // Право и общество. 2022. №3 (8). С. 43-45.

16. Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2023 г. по делу №А65-1227/2023//https://ras.arbitr.ru/

17. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2023 г. по делу №А76-36172/2021//. https://ras.arbitr.ru/

18. Письмо Минстроя России от 07 февраля 2022 г. №4342-АЕ/04 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://kt.tmbreg.ru/files/news/2022/minstroy_2022-02-07_4342-ae-04.pdf.

19. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 мая 2023 г. №844 «О внесении изменения в пункт 56(2) Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.06.2023. №23 (часть I). Ст. 4158.

20. Гредасова Е.Е. Перспективы развития предпринимательской деятельности теплосетевых организаций в связи с установлением критериев // Инновации. Наука. Образование. 2022. №50. С. 873-877.

21. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. №1-ФКЗ // Российская газета. 04.07.2020.

22. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ // СЗ РФ. 05.12.1994. №32. Ст. 3301.

23. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2021 г. №2115 «Об утверждении Правил подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, включая правила недискриминационного доступа к услугам по подключению (технологическому присоединению) к системам теплоснабжения, Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.12.2021. №49 (часть II). Ст. 8301.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести