Развитие экономики в современных условиях предполагает эффективное использование природно-ресурсного потенциала и потенциала топливно-энергетического комплекса, как базовой отрасли экономики. Очевидно, что вместе с экономическими выгодами использование природных ресурсов в целях хозяйственной деятельности приносит и ряд проблем. К таковым относятся проблемы обеспечения устойчивого развития, соблюдения баланса интересов нынешнего и будущих поколений, а также обеспечения промышленной, экологической, энергетической и других видов безопасности. В связи с этим представляется целесообразным изучение вопросов законодательного обеспечения энергетической безопасности в отдельных экономических сферах деятельности хозяйствующих субъектов, а также выявление правовых средств, форм и методов обеспечения энергетической безопасности. В данной статье рассмотрим вопросы законодательного обеспечения рационального недропользования в системе средств достижения энергетической безопасности.

Основные направления, способы и средства достижения стратегических целей обеспечения национальной безопасности определены в стратегических и программных документах, в том числе в Указе Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», Указе Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», Указе Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».

Достижение результатов в сфере обеспечения национальной, экономической, экологической безопасности осуществляется как за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления, развития их взаимодействия с институтами гражданского общества, а также за счет комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, информационных, военных, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации. К средствам обеспечения национальной, в том числе энергетической, безопасности относятся: совершенствование системы государственного управления, стратегического планирования в данной области, разработка и реализация документов стратегического планирования, использование политических, организационных, социально-экономических, правовых, информационных, военных, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации, обеспечение квалифицированными кадрами. Правовыми средствами обеспечения любого вида безопасности являются нормы права, правоотношения, акты реализации [1]. Достаточное и эффективное законодательство в области обеспечения рационального недропользования выступает одним из средств достижения энергетической безопасности. Для формирования законодательства и его эффективной реализации важное значение имеют принципы.

Принцип обеспечения энергетической безопасности является одним из основополагающих принципов государственной энергетической политики. В соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» энергетическая безопасность включает: устойчивое обеспечение внутреннего спроса на энергоносители стандартного качества; рост энергоэффективности и энергосбережения; конкурентоспособность отечественных энергетических компаний и производителей энергоресурсов; предотвращение дефицита топливно-энергетических ресурсов; создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей, производство комплектующего оборудования; стабильное функционирование систем энерго и теплоснабжения.

Все перечисленные направления повышения уровня энергетической безопасности прямо или косвенно связаны с необходимостью достаточного обеспечения запасами первичных энергоресурсов (нефти, газа, угля и др.). Получение первичных энергоресурсов связано с недропользованием. В целях обеспечения сбалансированного развития и использования минерально-сырьевой базы для удовлетворения потребностей (включая экспортные) экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, а также геополитических интересов Российской Федерации на длительную перспективу разрабатываются государственные программы геологического изучения недр, в которых предусматривается: воспроизводство минерально-сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих компенсацию их потребления с учетом интересов нынешних и будущих поколений граждан Российской Федерации; обеспечение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, мониторинга и охраны геологической среды; повышение эффективности и рациональности использования минерально-сырьевых ресурсов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей базовых отраслей экономики (топливно-энергетического, агропромышленного и строительного комплексов, атомной промышленности, черной и цветной металлургии, химической промышленности). Решение перечисленных задач связано с обеспечением рационального недропользования.

В целях повышения эффективности государственного регулирования в сфере недропользования Распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 года № 494-р утверждены «Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования». Приказом Минприроды России от 16 июля 2008 года № 151 утверждена Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования отнесены, согласно статье 3 Закона РФ «О недрах», установление порядка осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организация и осуществление федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования относятся, в частности, организация и осуществление регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения (Постановление Правительства РФ от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование»). В лицензии при предоставлении недр в пользование наряду с другими указанными в законе условиями должны содержаться условия выполнения требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды. С учетом положений стратегических и программных документов требуется актуализация норм законодательства о недрах, направленных на обеспечение рационального пользования недрами. Так, например, Счетной палатой Российской Федерации выявлено, что Минприроды России не разработало и не утвердило порядок составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, предусмотренный пунктом 5.2.6 Положения о Минприроды России, необходимость ведения которого закреплена статьей 30 Закона о недрах. В связи с этим федеральное государственное унитарное научно-производственное предприятие «Российский федеральный геологический фонд», осуществляющее в соответствии с пунктом 2.2.8 устава, утвержденного приказом Роснедр от 31 августа 2005 года № 917, деятельность по ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, руководствуется Инструкцией по ведению государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых СССР и Методическим руководством по составлению паспортов объектов учета государственного кадастра месторождений СССР, утвержденными приказом Министерства геологии СССР от 25 июля 1980 года № 312, которые не инкорпорированы в законодательство Российской Федерации в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 2011 года № 158-рп [2].

Разработка месторождений полезных ископаемых, в том числе нефтяных, осуществляется хозяйствующими субъектами в соответствии с действующим законодательством о недрах на основе лицензий и согласно утвержденным техническим проектам. Основные требования по рациональному использованию и охране недр содержатся в разделе 3 «Рациональное использование и охрана недр» Закона РФ «О недрах». С учетом требований Закона «О недрах» Постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71 утверждены Правила охраны недр.

Надо отметить, что в действующем российском законодательстве о недрах не дается определение рационального использования недр, а установлены в целом требования к разработке месторождений полезных ископаемых.

Вместе с тем, на наш взгляд, ощущается потребность в законодательном определении понятия «Рациональное использование недр» и в раскрытии его содержания. Например, хозяйственная деятельность компаний в сфере недропользования приводит к значительным загрязнениям территорий, на которых ведутся работы. Кроме того, внедрение новых технологий, например технологии гидроразрыва пласта в целях увеличения объема добычи, всегда связано с рисками — экологическими, технологическими, техническими и иными, при этом неизученными остаются последствия применения новых технологий.

В связи с этим необходимы специальные правила, направленные на регулирование как проектирования разработки месторождения с применением новых технологий, так и непосредственно процесса применения технологий и обеспечения минимизации экологических и иных последствий.

Как отмечалось в работе Р.Н. Салиевой [3], в статье 123 Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ под рациональным использованием недр понимается осуществление такого комплекса технических, технологических, правовых, организационных, финансово-кредитных, налоговых и иных мероприятий, которые в процессе изучения, освоения и использования ресурсов недр при соблюдении установленных лимитов, норм, стандартов и правил недропользования дают государству и обществу наибольший социально-экономический эффект от использования природных ресурсов недр. Охрана недр — система мероприятий, осуществляемых с целью наиболее полного (комплексного) извлечения полезных ископаемых из недр и максимально возможного экономически целесообразного уменьшения потерь при разработке месторождений, а также сохранения геологической среды в состоянии равновесия с техногенным воздействием.

Как следует из приведенного определения, рациональное использование недр может быть обеспечено комплексом мероприятий — технических, технологических, правовых, организационных, финансово-кредитных, налоговых, приводящих к экономическим выгодам для государства и общества, но при соблюдении установленных в нормативных документах лимитов (ограничений) и норм добычи, стандартов и правил осуществления хозяйственной деятельности, направленной на добычу. Из перечисленных средств обеспечения рационального недропользования для нас представляют наибольший интерес правовые средства. Как выяснили, в российском законе «О недрах» определение рационального недропользования не содержится.

В отдельных нормах закона установлены общие требования, в частности, определены требования к разработке месторождений полезных ископаемых. Так, в соответствии со статьей 23.2 Закона РФ «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством РФ по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами. В настоящее время в этой сфере правового регулирования действует Постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 года № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» (далее — Постановление № 118). В пункте 12 раздела III «Основные требования к содержанию проектной документации» Постановления № 118 установлено, что в проектную документацию включаются:

а) мероприятия по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами;

б) мероприятия по рациональному использованию и охране недр;

в) мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; информация о сроках и условиях выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель.

Основные требования по рациональному использованию и охране недр определены в Правилах охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 6 июня 2003 года № 71, которые содержат ряд требований по охране недр, в частности, должны соблюдаться требования охраны недр при проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию объектов пользования недрами. Также приняты подзаконные нормативные правовые акты — ГОСТы, Инструкции, Методические рекомендации, устанавливающие требования, направленные на подготовку технических проектов разработки месторождений, которые должны обеспечивать рациональное использование недр на разных этапах хозяйственной (предпринимательской) деятельности недропользователей.

Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что в сфере недропользования возникают споры в связи с нарушением требований рационального использования и охраны недр по следующим основаниям:

отсутствие проекта промышленной разработки месторождения либо владельцем лицензии не разработан план мероприятий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на производственных объектах; невыполнение уровней добычи нефти, а также количественных показателей по объемам бурения и вводу скважин в установленный проектом период; в проектах разработки месторождений не отражается, в частности, технологический процесс промысловой подготовки газового конденсата, а также комплекс технологических операций по доведению извлеченного газового конденсата до надлежащего стандарта качества; не вносятся своевременно изменения в технический проект разработки месторождения полезных ископаемых в связи с изменением применяемой технологии добычи полезных ископаемых.

Приоритетность минимизации вредного воздействия на окружающую среду хозяйствующими субъектами в сфере недропользования требует законодательного закрепления основополагающего принципа рационального недропользования, защиты окружающей среды в специальных законах.

Важное место в работе по совершенствованию законодательства, на наш взгляд, занимает модельное законодательство стран СНГ. В частности, существенное практическое значение приобретают положения модельного Кодекса о недрах и недропользовании для государств — участников СНГ о рациональном недропользовании, в котором определены как общие положения о рациональном недропользовании, так и специальные требования в сфере проектирования и разработки месторождений полезных ископаемых.

Полагаем, что аналогичные определения целесообразно включить в Закон «О недрах».

Очевидно, что решение определенных в стратегических документах задач в сфере экологической и энергетической безопасности обеспечивается не только социально-экономическими мероприятиями, но также и соответствующими нормативными правовыми актами, принимаемыми как на уровне Российской Федерации, так и на уровне регионов. Особо необходимо отметить целесообразность развития соответствующего законодательства в регионах Российской Федерации. В Энергетической стратегии Российской Федерации отмечено, что стратегической целью региональной энергетической политики является создание устойчивой и способной к саморегулированию системы обеспечения региональной энергетической безопасности с учетом оптимизации территориальной структуры производства и потребления топливно-энергетических ресурсов. При проведении региональной энергетической по литики на территории такой страны, как Россия (с различными природно-климатическими и социально-экономическими условиями), целесообразно учитывать специфику регионов страны, а также принимать во внимание стратегические общегосударственные задачи перспективного развития экономики и энергетики. Например, в Законе РТ от 17 июня 2015 года № 41-ЗРТ

«Об утверждении Стратегии развития топливно-энергетического комплекса Республики Татарстан на период до 2030 года» определено, что целью Стратегии является обеспечение устойчивого развития минерально-сырьевой базы топливно-энергетического комплекса Республики Татарстан и максимально эффективного использования топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для обеспечения роста валового регионального продукта и повышения качества жизни населения республики. Одной из первых указана задача повышения эффективности геологоразведочных работ, обеспечения рационального недропользования на основе внедрения инновационных технологий полного, энерго и ресурсосберегающего извлечения углеводородного сырья из недр и его комплексной, глубокой переработки. А в статье 4 Закона «О недрах» Республики Татарстан наряду с другими закреплен принцип рационального и комплексного пользования недрами. Статья 73 Закона РТ

«О недрах» содержит основные требования по рациональному использованию и охране недр, к которым, в частности, отнесены: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование, не связанное с добычей полезных ископаемых; проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых и другие положения. Каждое из указанных требований рационального пользования недрами предполагает соответствующее нормативное обеспечение. В конечном итоге законодательное регулирование рационального недропользования направлено на стабильное и надежное обеспечение потребностей государства в энергетических ресурсах и создание энергетической безопасности.

В действующем законодательстве энергетическая безопасность раскрывается в основном в рамках регулирования отношений в электроэнергетике. Так, в ГК РФ в параграфе 5 «Энергоснабжение» главы 30 речь идет о безопасности энергетических установок, сетей. В Федеральном законе от 21 июля 2011 года № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» определяется безопасность объектов топливно-энергетического комплекса как состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства. В статье 6 Закона РФ

«Об электроэнергетике» определено, что к общим принципам организации экономических отношений в сфере электроэнергетики относится, в частности, обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации.

Представляется, что целесообразно закрепить законодательно понятие энергетической безопасности, а также установить принципы регулирования энергетических отношений в широком понимании, то есть включая все отношения, возникающие в энергетической сфере.

Необходимо отметить, что понятие энергетической безопасности содержится в модельном законе ОДКБ «Об энергетической безопасности» [4], в котором закреплено, что «энергетическая безопасность — это состояние защищенности граждан, общества, государства, экономики от угроз дефицита в обеспечении их потребностей в энергетике доступными энергетическими ресурсами приемлемого качества, от угроз нарушений бесперебойности энергоснабжения». В целом модельный закон Организации Договора о коллективной безопасности устанавливает общие подходы государств — членов Организации Договора о коллективной безопасности к организационному и правовому обеспечению энергетической безопасности в контексте обеспечения национальной безопасности государств. В статье 4 названного закона закреплены принципы обеспечения энергетической безопасности, в числе которых назван принцип предотвращения нерационального использования энергоресурсов (взаимосвязь с политикой энергетической эффективности). Очевидно, что в соответствии с основным принципом эффективного и рационального использования энергетических ресурсов целесообразно сформировать законодательное обеспечение всех этапов производственно-хозяйственной деятельности в области поиска первичных энергоресурсов, а также добычи, переработки, транспортировки, хранения, реализации и их потребления.

В целом анализ законодательства показал, что пока не создана системная нормативно-правовая основа, обеспечивающая эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов начиная с этапа поиска и добычи первичных энергоресурсов и до их реализации и потребления. На практике возникают в связи с этим спорные ситуации.

В целях построения системного законодательного обеспечения целесообразно было бы уточнить в законодательстве об энергоэффективности, которое непосредственно связано с законодательством о рациональном недропользовании, объект правового регулирования. Например, в Модельном законе стран СНГ об энергосбережении определено, что объектами правового регулирования в области повышения эффективности использования энергетических ресурсов являются отношения при проведении энергосберегающей политики во всех отраслях экономики и непроизводственной (социальной) сфере, в том числе: при добыче, переработке, транспортировке, производстве, хранении и потреблении всех видов энергетических ресурсов, вторичных энергетических ресурсов; использовании возобновляемых источников энергии; проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на повышение эффективности использования энергетических ресурсов; осуществлении государственного контроля и надзора и надзора за использованием энергетических ресурсов;

информационном обеспечении по проблемам энергосбережения, использовании новых источников энергии и видов топлива, средств измерения, регулирования и контроля за расходованием энергетических ресурсов [5].

Полагаем, что законодательное обеспечение рационального недропользования является одним из правовых средств обеспечения энергетической безопасности в топливноэнергетическом комплексе. Как верно отмечает В.В. Романова, учитывая, что энергетическая безопасность является составляющей национальной безопасности, надлежащее правовое обеспечение энергетической безопасности является ключевой задачей энергетического правопорядка [6].

В целом требуется актуализация законодательства о рациональном использовании ресурсов недр: включение понятия «энергетическая безопасность» в законодательство о недрах; закрепление принципов использования энергоресурсов, включая принцип обеспечения энергетической безопасности. Развитие и совершенствование законодательства в данном направлении является одним из правовых средств повышения эффективности управления в целом минерально-сырьевой базой и в конечном итоге обеспечения энергетической безопасности путем предотвращения нерационального использования энергоресурсов.